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乡镇权责对等改革问题研究——海南州共和县乡镇权责对等改革试点工作的实践与启示
2016-03-14 10:58作者:共和县委组织部

    乡镇处于我国行政组织体系中的最低层,是党和国家联系广大农民群众的重要桥梁,起着承上启下的作用,在体系建设中占据极其重要的地位。就农牧区而言,乡镇处在建设社会主义新农村新牧区的第一线,在农牧区经济、政治、文化、社会、生态文明建设中扮演着前沿阵地的角色。乡镇的这些基础地位和基本职能决定了乡镇权力运行机制顺畅与否,不仅关系到农牧区经济与社会的持续发展,而且关系到农牧区长治久安和和谐稳定。

    一、乡镇权责对等改革的实践

    针对乡镇管理体制和运行机制中存在的权力小责任大、有责任无相应权力、责任在乡镇权力在县直部门和乡镇财权削弱、自主权缺失、调控权缺损以及工作职责不清、工作任务繁重、工作责任重大等“权力萎缩、责任膨胀”的实际现状。海南州共和县坚持以乡镇权责统一、条块管理结合、机构岗位设置、明晰责任清单、完善考核体系等五个层面作为重点,积极探索和尝试乡镇权责对等改革试点工作。

   (一)坚持责权统一,推行集权与分权均衡改革。坚持县直职能部门的权力配置遵循集权与分权均衡原则,在集权与分权时考虑乡镇分权的需求,优先考虑分权的选择和分权的价值,有序将权力过分集中转变为适应农牧区发展的权力合理配置,实行分权和放权,推进权力下沉改革。依照有关法律法规,涉及民政、住建、环林、国土、卫生计生、文化、城管、武装、教育、农牧等10个县政府职能部门的职权通过直接授权、委托管理、延伸机构等方式下放至乡镇,由乡镇具体行使农村五保户、孤儿等特困人员供养等8项审核权,婚姻登记等6项审批权,社会抚养费征收等1项执法权,园林绿化、环境卫生日常监督等8项监督权,土地所有权和使用权争议处理等3项其他行政职权,共26项行政职权,明确行使上述权力的责任主体及相应承担的法律责任,较好地解决了以往履行上述职权中存在的部门与乡镇相互推诿,出了事情因责任主体不明,问责追责较难的问题。

   (二)坚持统分结合,推行条条与块块管理改革把县级部门设在乡镇的分支机构有选择、分类型地下放给乡镇,按照“三权统一、集中考核”的原则,及时将条件成熟的司法所、水管所、兽医站等站所99名工作人员的行政、工资、党组织关系转入乡镇统一管理,加大乡镇对所属站所的事务、财务、人事权的调控权重。并根据乡镇经济社会建设和农牧民群众生产生活需求在站所中积极开展“创建群众满意站所”活动,建立站所领导班子及各岗位工作人员业绩考核办法,加强日常与年终考核,提升对站所的有效管理和监督。同时,对派出所、学校等业务性较强、专业水平较高的站所,实行条块结合的管理体制,站所干部的日常考勤、学习由乡镇负责,考核、奖惩、职务晋升、人事调整等以职能部门管理为主,但征求乡镇意见,通过理顺管理体制,增强了乡镇管理的统一性和有效性。

   (三)坚持因地制宜,推行机构与岗位综合改革。紧紧围绕乡镇职能转变要求和工作重点的转移,按照精简、统一、高效的机构改革原则和乡镇“三定”方案的既定要求,进一步优化乡镇人力资源配置,合理设置机构岗位,做到因事设岗、因岗定责、因责选人。在各乡镇设置“五室两中心”,即党政办公室、社会管理综合办公室、财政统计与资产管理办公室、经济发展服务办公室、纪检监察办公室和便民服务中心、城乡综合管理中心。同时,按照各室职能,设秘书岗、共青团岗、残疾人岗、矛盾纠纷调解岗、社会治安管理岗、寺院管理岗、会计岗、出纳岗、资产管理岗、统计岗、纪检监察岗、信访受理与案件办理岗、农牧生产服务岗、劳动就业服务岗、村社区事务服务岗、乡村旅游服务岗、农村医保岗、养老保险服务岗、城乡规划建设岗、国土资源岗、环境卫生整治岗、乡村公路管护岗、安全生产岗等36个岗位。同时,各乡镇根据各自实际需求,增设扶贫岗、移民安置岗,并通过工作人员自己认领、组织推荐等方式到岗履职,实行“一人多岗或多人一岗”。目前,全县11个乡镇280余名工作人员认领共计400余个岗位,最大限度地实现了人尽其才、才尽其用的目标。

   (四)坚持素质要求,推行责任清单与能力提升改革坚持人岗相适、责权一致的要求,建立乡镇“五室两中心”和各工作岗位具体工作职责、工作流程、目标任务、岗位要求以及岗位工作人员应具备的基本能力素质和应杜绝发生的负面问题为主的“六个责任清单”,使每个室或中心均清楚机构工作职责,每个岗位工作人员清楚自己从事的岗位职责、工作流程等。各县直部门组建由部门主要负责同志及业务骨干和后备干部为主的师资力量,根据归口业务工作的新任务、新要求和乡镇干部“干什么学什么”、“缺什么补什么”原则,突出乡镇工作人员的政治理论、业务知识、性格礼仪等内容,采取输送式、会诊式、菜单式等方式,对乡镇干部业务理论知识进行归口培训。截至目前,国土、财政、计生、民政等部门培训乡镇干部28期600人次有效提升了乡镇干部的基本能力。同时,结合全州专业干部基本能力测试工作,加大对专业人员的能力测试,巩固学习成果,进一步提升基本能力。

   (五)坚持权责一致,推行定性与定量考核改革。根据省州关于对乡镇领导班子、领导干部和一般干部考核指标体系和工作标准,坚持定性与定量考核相结合,进一步建立完善乡镇干部日常、年中和年终绩效评判机制按照不同职级、不同岗位以及应承担的责任大小、任务多少、任务易难程度提出不同的考核指标,分类细化、量化考核指标,确定考核分值。使同一阶段每个职级、每个岗位干部的绩效考核内容及其结果具有一定的横向和纵向的可比性。同时,强化日常、年中和年终考核力度,推行日常考核备案制度,对所有干部的考核材料、群众测评、量化考核情况及时记录归档,使每个岗位考核结果集中体现干部年内的一贯表现。

    二、乡镇权责对等改革试点工作中面临的困难和问题

   (一)职能定位转型不够彻底,削弱了乡镇职能的完整性性和综合性。大多数乡镇对自身职能,包括管理自身以及国家和社会公共事务方面的职责、功能、作用和角色的认识不尽全面、准确和深刻,过多地强调乡镇职能的一成不变性,忽视乡镇职能在为群众提供政策、市场、文化等需求保障服务中的改变性,导致该管的没管好,履行职能不到位;存在过多地习惯于上级的行政指令和命令,不能立足乡镇实际,客观、公正地分析研判形势与需求,导致执行性有余,而自行性不足,在上级提供服务与群众真实需求方面发挥桥梁作用不够。

   (二)乡镇站所建制不尽完善,制约了乡镇职能的充实和发挥。目前,各乡镇除了以往乡镇机构综合改革中已撤销个别内设机构外,其余站所仍保留 “上面有多少神,下面多少庙”的“七站八所”原有模式,看似机构林立,但受编制、人员、职能等限制,不少站所的职能得不到充分发挥,甚至各别站所实行分区设所划片管理,在一定程度上削弱了乡镇的实际控制权,未能真正成为乡镇服务群众的有效组成力量。

   (三)行使权力缺乏有效监督,增加了基层司法与执法风险。部门下放的权力与乡镇之间无履行法律认可的相关程序,其授权方面还存在一定的纰漏,同时下放的权力仅限于法律法规明确允许乡镇行使的权力范围,但对“法无禁止”而乡镇确实需要行使的权力缺乏下放的勇气;权力下放使得乡镇干部拥有较大的应变权、裁量权和处置权,但基层部分人员不具备执法资格,相关部门对执法情况的监督不到位,增加了基层司法与执法的不公与滥用的风险。

   (四)工作人员素质参差不齐,影响了权责统一效率与质量。虽然乡镇工作人员通过归口培训、能力测试,整体素质在不断提升,但能力提升水平与面临的工作任务要求之间还存在一定差距;乡镇执法人员的专业知识仍较缺乏,而且乡镇人员年龄偏大或偏小、兼职过多、数量偏少的现象仍较为突出,集中体现在“一人多岗”或“坐班服务”与“巡回服务”工作因人员少,影响权责的一致性。

   (五)层层传导压力渠道不畅,忽视了考核的“指挥棒”作用。虽然在乡镇权责对试点工作中对相关部门、乡镇以及各岗位建立了目标考核办法,对考核内容不同程度进行了细化、量化,但在考核的定性与定量、各阶段考核结果的综合运用方面还存在不完善、不系统的问题,一些考核办法、细则过于完美化、理想化,缺乏具体化、实用性。

    三、加快乡镇对责对等改革进程的几点启示

   (一)职能重构,加快乡镇及站所职能定位与转型。坚持把乡镇主要职能定位于社会管理与公共服务上,通过将不该乡镇管的或者是乡镇管不好的职能剥离出来,强化乡镇本应该发挥职能的权威,实现由管理型向服务型转变,体现服务型乡镇的合理定位。同时,要立足各乡镇实际和发展定位,不断充实和完善乡镇职能。积极研究制定规范乡镇职能、部门机构及管理活动的地方性法规,促使乡镇的职能转变切实做到有法可依、有章可循,减少行政干预、甚至越位、错位等行为。继续坚持把乡镇职能定位于落实国家政策,严格依法行政、维护社会稳定,并把为群众提供基本而保障的公共服务作为主要职能,将乡镇从直接推动经济发展角色调整到社会管理与公共服务的角色当中,使乡镇真正成为经济的调控者、社会的有效管理者和公共服务的提供者。同时,按照社会、公共服务的要求,科学界定各站所的职能,具有行政职能一类的的“站、所”并入乡镇相关职能办公室,把属于乡镇职能的从站、所职能中剥离出来,交给乡镇相关机构,实行“集体式办公,窗口式服务”,提升乡镇的服务职能。

   (二)机构调整,加快建立精简高效的组织模式。坚持将乡镇作为基层比较完善的政权组织,强化统一领导和管理所辖行政区域经济、政治、文化等各项社会管理事业的权力,实现各种资源的有效整合和优化配置。围绕乡镇职权的完整性和相应自主性,继续巩固已理顺条块管理体制的基础上,对条块分割体制进行深化改革,进一步加大卫生、教育、公安等部门人、财、物管理权的下放,坚持以块块管理为主、条条进行业务指导;对还不具备脱离县级主管部门管理条件的,可以实行条块结合的管理体制,但人员管理如组织关系、考勤考核等由乡镇管理和领导,增强乡镇管理的统一性、有效性。将一些职能相近、业务交叉、工作任务又比较单一的站所进行合并,成立联合服务中心,减少乡镇站所林立,多头管理的现状,彻底改变“上面有多少神,下面多少庙”的现状。按照尽量减少和合并执法机构的思路,应在乡镇统一建立有编制、有领导职数的行政执法机构,集中行使和统一执法,实现机构专业化。

   (三)强化素质,加快人员基本能力全面提升坚持把“有技能、会服务”作为培养乡镇干部的出发点和落脚点,按照“‘三农’需要什么、干部学什么”的思路,把公共知识、岗位需求技能及乡镇主导产业的发展技能作为干部的必学技能,并结合每位干部的专业特长,确定选学技能,建立和完善发展经济、维护社会稳定、做好新时期群众和党的基层组织建设工作技能必学或选学库。并注重从各层面专门组建专业讲师团到各乡镇对干部巡回培训,力求每名乡镇干部掌握1门以上的技能。推行按需所学、每学必考、学以致用“三项倒逼”机制以及乡镇干部技能、执法认证制度,每年认证一次,以此不断建立和完善乡镇干部学技能的长效机制,提升乡镇干部的公共服务能力。要建立和完善乡镇干部补进的长效机制,努力改善干部队伍青黄不接、年龄断层情况,为乡镇工作提供人才保证。各级组织要真正重视、真正关怀、真心爱护乡镇干部,在认真落实乡镇干部基层补贴、乡镇设置主任非领导职务、职级职务并行等政策的基础上,在干部优先选拔方面研究制定一些具体措施,如提高乡镇公务员年终考核优秀等次比例、每次调整干部中乡镇干部占有一定比例等。同时,各层面开辟“最美乡镇干部”专栏、“老乡镇”典型专栏,为乡镇干部提升能力营造氛围、增添动力。

   (四)优化治理,加快群众广泛参与管理进程。坚持以建立民主、法治乡镇政权组织为目标,不断调动社会公共的广泛参与,充分保障广大民众的各项民主权利,使其在公共管理中充分发挥主人翁的作用。积极和探索建立农牧民群众内部需求决定的公共产品供给机制,实现供给决策程序自上而下向自下而上的转变。在实际操作层面中,要积极推进村民自治制度和乡镇人民代表大会制度,让农牧民群众自己的代表对本地区和公共事业真正拥有行使投票表决监督的权力,使农牧民群众的意愿充分表达和体现,实现乡镇供给职能由供给主导型向需求主导型转变。同时,按照社会管理和公共需求,遵循大社会、小政府的原则,厘清哪些需要由乡镇管理、哪些由社会管理,进一步建立和完善以乡镇、社会组织、企业、家庭为主体的社会治理结构,不断增强社会的自我服务、自我管理的能力。

   (五)明确责任,加快完善考核体系建设。坚持乡镇工作的考核与评价以乡镇开展所在地的社会管理和共公服务为核心目标,改变以往简单地把考核的目标放在是否实现上级相关部门利益上。年初确定考核指标时,上级部门确需乡镇配合其工作或者完成,建议由县级政府审定,通过县级政府一个“漏斗”向下部署、下达指标,由职能部门和乡镇职能部门各负其责、共同完成。建议从源头上取消一些不切实际、以上级各部门利益为主的考核指标,慎用少用“一票否决”制,减少与社会管理与公共服务职能无关的达标升级与检查评比活动。同时,按照权责一致要求,突出各乡镇特点,继续按不同职级、不同岗位以及应承担责任大小、任务多少、任务易难程度健全和完善考核评价体系,真正体现干部政绩考核评价标准既看数字,又看数字无法反映的东西;既要看“显绩”,又要看“潜绩”;既要看主观努力,又要看客观条件,要立足实际,着眼长远,全力推进乡镇权责对等工作,为扩权强乡奠定基础。